Políticas habitacionales (1870-1999)

Territorios 24 / Bogotá, 2011, pp. 59-75
ISSN: 0123-8418 / ISSNe: 2215-7484

La incidencia de las políticas habitacionales en los procesos de jerarquización del espacio urbano (Buenos Aires, 1870-1999)* The incidents of housing policies in the process of nesting the urban space (Buenos Aires, 1870-1999)
Juliana Marcús

Doctora en Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires (UBA), Argentina. Licenciada en Sociología (UBA). Docente Regular en la Carrera de Sociología de la Facultad de Ciencias Sociales de la UBA. Becaria Postdoctoral del CONICET con sede en el Instituto de Investigaciones Gino Germani. jmarcus@sociales.uba.ar

Para citar este artículo: Marcús, Juliana (2011). La incidencia de las políticas habitacionales en los procesos de jerarquización del espacio urbano (Buenos Aires, 1870-1999). Territorios 24, pp. 59-75.

Resumen
En este artículo se describen las políticas habitacionales desplegadas históricamente en Buenos Aires que incidieron en el proceso de configuración y de jerarquización del espacio urbano. Desde el proceso de modernización de Buenos Aires, a finales del siglo XIX, las medidas habitacionales, los proyectos urbanísticos y las decisiones políticas influyeron en la construcción de la ciudad y en la distribución espacial de sus habitantes, integrando a unos y excluyendo a otros. No es casual que históricamente los sectores populares se hayan afincado en el sur de la ciudad (y en localidades del conurbano), zonas más descuidadas y con menor inversión por parte del Estado. Veremos cómo la relación entre las políticas habitacionales estatales y la redistribución de la población en la ciudad confirma la persistencia de un fuerte proceso de segregación urbana y residencial, que tiende a expulsar o desplazar a los habitantes de sectores populares y a atraer población de sectores medios y altos.

Introducción
Los modos de habitar de los sectores populares urbanos dependen en gran medida de la naturaleza de las políticas públicas de vivienda. Su situación habitacional en la ciudad de Buenos Aires ha sufrido cambios desde 1880 hasta la actualidad. Las alternativas de asentamiento de estos sectores han sido desde entonces el submercado de piezas de inquilinato, surgido durante la etapa de desarrollo agroexportador con industrialización (1880-1929); la autoconstrucción en lote propio en zonas alejadas del centro urbano, las villas miseria y los hoteles-pensión durante el modelo de industrialización sustitutiva orientada al mercado interno (1930-1975); la toma de tierras en los partidos del Gran Buenos Aires y la ocupación ilegal de inmuebles en la Capital Federal (1976-1983). En este artículo se presentan las acciones del Estado en materia de políticas habitacionales y el modo en que ponen de manifiesto una concepción de la jerarquía del espacio urbano y el lugar que deben ocupar en él los sectores populares. Parafraseando a Oszlak (1991), desde los discursos oficiales no todos “merecen”1 vivir en la ciudad, en la medida que incide en quiénes tienen derecho a vivir en ella y quiénes están destinados a radicarse en los márgenes.

Dime dónde vives y te diré quién eres: El espacio urbano como expresión de la situación social
Tenemos una ciudad seccionada en dos partes: la ciudad del norte y la ciudad del sur; la ciudad de los barrios ricos y la de los barrios pobres; las calles bien iluminadas y las calles sin luz (…) Mario Bravo, 19172 Las investigaciones de Scobie (1977) y Gorelik (1998; 2004) presentan a la ciudad como expresión de la desigualdad social en el espacio urbano, centrándose en la modernización de Buenos Aires desde 1880 hasta el Centenario y señalando cómo las decisiones políticas y urbanísticas fueron configurando el ideal de “Buenos Aires europea”, no sólo en su espacio urbano, en sus calles, avenidas, parques e instituciones, sino también en su composición poblacional y en la definición del lugar que debían ocupar los migrantes internos y de países limítrofes.
Hacia 1930 los migrantes provenientes del litoral pampeano comienzan a alojarse en las localidades del primer cordón del conurbano. En la ciudad de Buenos Aires, los primeros migrantes se alojaron en inquilinatos y conventillos, pero su capacidad resultó pronto insuficiente dando lugar a un nuevo fenómeno, las villas miseria, que comenzaron a consolidarse alrededor de 1950. Después de muchos años de inmigración, la ciudad no dispone de otro mecanismo institucional de recepción, canalización o integración de la familia migrante que la villa miseria, los hoteles y las casas tomadas. Pertenecer a los sectores populares significa, en gran medida, habitar en las localizaciones periféricas y provenir de las dos corrientes migratorias (migrantes internos y de los países limítrofes) posteriores a la de ultramar: las que alimentaron el primer cordón del conurbano, desde 1930 hasta 1945, y las que lo expandieron durante el ciclo desarrollista iniciado en 1958 (con la radicación de las villas de emergencia en los bordes del primer y segundo cordón) y que con diversos impulsos se extendió hasta 1976 (Margulis, Urresti y Lewin, 2007).
Dentro del casco urbano los sectores populares se ubican preferentemente y desde hace muchas décadas en los barrios del sur, siendo ésta la región más carenciada de la ciudad capital. Sus empleos son de baja calificación y vinculados a la industria, al servicio doméstico y a la construcción. En estas últimas dos ramas la precariedad, la informalidad y los bajos salarios son más habituales. Asimismo, en aquellos barrios se registran las tasas de desocupación más elevadas y el mayor porcentaje de población con Necesidades Básicas Insatisfechas: del total de hogares residentes en el sur de la ciudad, el 61,2% son hogares con NBI.3 La subalternidad social y política es también una subalternidad espacial, de modo que el lugar en el que se vive es un indicador de la pertenencia de clase; habría una homología entre el espacio social de las clases y el espacio geográfico de la ciudad (Urresti y Cecconi, 2007). En tal sentido, la ciudad se conforma a partir de una estructura social diferenciada, productora de un espacio urbano con zonas donde el precio de la tierra y el costo de la infraestructura son elevados y zonas empobrecidas en las que encontramos situaciones de segregación espacial y discriminación social.4
En efecto, la vulnerabilidad económica de los sectores populares, vinculada al desempleo, al subempleo y a ingresos insuficientes, incide en la inestabilidad y precariedad habitacional. Frecuentemente, los diagnósticos habitacionales realizados desde el Estado no articulan condiciones de vivienda, precariedad material y perfiles socioeconómicos de las familias. Además, el “problema de la vivienda” no sólo se limita a ello, sino que existen otros procesos excluyentes que derivan del hecho de vivir en la ciudad.5
Para escapar a un determinismo economicista o de la categorización un tanto empobrecida que provee la variable “nivel de ingresos”, debemos decir que el espacio y sus diferencias constituye un vector central para distinguir en primer lugar a los sectores medios de los populares y luego, en el interior de éstos, las múltiples y fragmentadas identidades que se registran en su seno. (Margulis, Urresti y Lewin, 2007: 25).
Uno de los modos posibles de dar cuenta de la heterogeneidad presente en los sectores populares es atendiendo a los diversos tipos de hábitat en los que residen, o lo que es lo mismo, al lugar que ocupan en la ciudad. Los espacios donde se habita y los ámbitos en los que se convive articulan las tramas de significación que dan sentido a formas de vida diferentes y diferenciadoras. Similares ingresos, similares ocupaciones se manifiestan de manera muy diferente según el tipo de hábitat –barrio del conurbano, villa miseria, hotel-pensión, conventillo o casa tomada– en que se resida. Del mismo modo, ocupaciones diferentes, ingresos diferentes no obstaculizan el parecido y la afinidad entre las formas de vida, las experiencias cotidianas y las cosmovisiones del mundo cuando se comparte el lugar de residencia, una categoría de vivienda similar o el mismo territorio. Las distancias espaciales son generalmente consistentes con las distancias sociales, y en este aspecto la ciudad pone de manifiesto la distribución de las clases sociales. En este sentido, desde 1880 “la ciudad reflejó en su ecología, por el proceso de segregación, la estructura de clases sociales” (Yujnovsky, 1974: 370). Según Korn y De la Torre (1985: 255), la “segregación ecológica” en los estudios de distribución espacial de población “significa que existen áreas donde ciertos individuos pueden establecerse y otros no, de acuerdo con alguna característica discriminatoria.” En efecto, el lugar en el que se vive tiende a indicar la pertenencia de clase, es decir, existe una fuerte diferenciación social del espacio según el lugar ocupado en las relaciones de producción.

Las políticas habitacionales y su influencia en los modos de habitar la ciudad de los sectores populares urbanos (1870-1999)
Según Rodríguez (2005), los sectores populares acceden a la ciudad a través de dos formas básicas que se redefinen en los distintos períodos históricos. La primera de ellas es el mercado inmobiliario vinculado al submercado de piezas en alquiler, primero en conventillos y luego en hoteles-pensión, regido por la búsqueda de ganancia de los propietarios. La segunda forma se vincula al rol estatal que, por acción u omisión, genera estas modalidades de resolución del problema de la vivienda y el hábitat.

Período 1870-1930: el predominio del conventillo
La demanda habitacional en la ciudad de Buenos Aires, entre 1880 y 1930, fue sobre todo constituida por los contingentes migratorios de bajos recursos llegados de Europa. La inmigración masiva determinó que la ciudad multiplicara ocho veces su población entre 1869 y 1914 (Rodríguez, 2005). En efecto, la estructura edilicia y de servicios urbanos carecía de una oferta suficiente para atender el enorme crecimiento poblacional, consecuencia de las migraciones de ultramar. La necesidad de disponer de alojamiento barato y cercano a los lugares de trabajo de aquella época (talleres artesanales, construcción y pequeñas industrias), sumada a que aún no se disponía de medios de transporte para recorrer grandes distancias, explica el surgimiento y auge del conventillo (Bellardi, 1994).
Esta clase de vivienda se consolida en pocos años como la modalidad habitacional típica de la masa de trabajadores de bajos recursos que comienza a instalarse en la urbe porteña (Pastrana et al., 1995). Los conventillos estaban mayoritariamente ubicados en el centro de la ciudad, cercanos a la Plaza de Mayo. Consistían en un conjunto de habitaciones que se alquilaban individualmente a familias u hombres solos, alineadas sobre un pasillo, desembocando en un patio común, el cual constituía un lugar de socialización e interacción social entre los inquilinos. La incomodidad que suponía vivir en piezas de espacio reducido obligaba a sus habitantes a pasar mucho tiempo en espacios públicos (plazas, parques, la calle, etc.).
Este tipo de construcciones comenzó a aumentar entre las décadas de 1890 y 1900, tanto en número como en hacinamiento para sus habitantes (Torrado, 2003). La primera intervención del Estado en el mercado de alquileres tuvo lugar con la sanción del Código Civil en 1871, que fijaba los derechos y obligaciones de las partes que intervienen en la relación contractual. Pero esta intervención trascendió los límites de las regulaciones legales, pues, apenas declarada la epidemia de fiebre amarilla, comenzó a ejercerse un control sobre la provisión de servicios públicos –suministro de agua potable y redes cloacales– a aquellas zonas urbanas en las que el hacinamiento de los inmigrantes era percibido como una amenaza a la salud pública (Torrado, 2003). Para el mismo año, y con una perspectiva higienista, surge una reglamentación municipal que regula el funcionamiento de los conventillos: comienzan a exigirse pisos impermeables, inodoros en las letrinas, un espacio destinado a la cocina e instalación de agua corriente (Yujnovsky, 1974).
Aquellos establecimientos que se consideraran desfavorables para la salud de sus habitantes serían desalojados. Sin embargo, en los hechos se evidenciaba el hacinamiento crítico sumado a las condiciones insalubres que ofrecían los inquilinatos. Recién a comienzos del siglo XX comienzan a pensarse políticas públicas relativas a la vivienda popular. La creación de la Comisión Nacional de Casas Baratas (Ley 9677 de 1915) marcó un hito fundacional en la intervención del Estado en cuanto a políticas de vivienda. Hasta fines del siglo XIX el arrendamiento de cuartos en conventillos constituyó una de las principales fuentes de generación de renta urbana en la ciudad de Buenos Aires.
En este sentido, la persistencia del inquilinato tiene su razón de ser en su alta rentabilidad. “La ideología liberal justificó el funcionamiento del mercado sin injerencia estatal para permitir la apropiación de la renta del suelo y las ganancias que proporcionaba el proceso de desarrollo urbano en Buenos Aires” (Yujnovsky, 1974: 370). En 1907, ante la constante alza de los alquileres, se gesta la “huelga general de inquilinos”, una protesta de la que participa casi la totalidad de los habitantes de conventillos (120.000 personas) y que se extiende por cinco meses. Los inquilinos organizados reclamaban la rebaja de los alquileres en un 30%, mejores condiciones de higiene y edilicias, la prohibición de realizar desalojos y la eliminación de la exigencia de presentación de garantías.
Los propietarios no cedieron a los reclamos y respondieron con un operativo represivo. A comienzos del siglo XX (1900-1914) varios fenómenos atentaron contra la continuidad del conventillo como albergue de los sectores populares: la expansión de la red de transporte ferroviario, que mejoró la accesibilidad general de la ciudad al ser más rápido y de menor costo, los bajos costos de alquiler en los suburbios, los loteos en zonas urbanas alejadas del centro, entre otros factores (Yujnovsky, 1974). Todos ellos favorecieron la dispersión geográfica de la clase trabajadora. De todos modos, hasta 1930 la población residente en el centro no disminuyó, debido al constante flujo de inmigrantes de ultramar que volvía a ocupar los conventillos.

Período 1930-1955: el control de alquileres
En 1943 el gobierno militar llegado al poder a través del golpe de Estado del 4 de junio, conocido como la Revolución del ’43, sancionó una ley que dio protección a los inquilinos de casas, departamentos y piezas de inquilinato, eliminando el funcionamiento libre del submercado de alquileres. Las locaciones, entonces, quedaron sujetas al control del Estado. Esta ley establecía la rebaja de alquileres, la suspensión de los desalojos, prórrogas para el pago de moras, prolongación del tiempo de permanencia con contrato vencido, etc. En 1946, el primer gobierno de Juan Domingo Perón continuó con la política de control de alquileres, estableciendo el congelamiento de los precios y la prohibición de los desalojos. Estas políticas, sumadas al proceso de transformación de la estructura urbana en 1940, durante el cual se fueron gestando nuevas opciones de vivienda para los sectores populares como el acceso a la propiedad de la tierra en el Gran Buenos Aires a través de la venta de lotes financiada a largo plazo, el apogeo de las villas miseria y más tarde el surgimiento de los hoteles-pensión, contribuyeron a la decadencia del inquilinato, pero no a su desaparición como modalidad habitacional (Pastrana et al., 1995; Grillo, 1995). Al mismo tiempo, la disminución en el monto de los arriendos fue minando la rentabilidad que obtenían los propietarios de los conventillos en épocas anteriores. En 1946 comenzó la acción e intervención directa del Estado en cuanto a políticas públicas por el derecho a la vivienda. En ese año el gobierno peronista implementó planes de construcción para la “casa propia” a través del financiamiento del Banco Hipotecario Nacional (Torrado, 2003). Otro hecho que reforzó la democratización del acceso a la vivienda de los asalariados que pertenecían a la población obrera y a las capas medias fue la sanción de la Ley de Propiedad Horizontal (N° 13.512/48) en 1948 que estimuló la construcción de unidades de vivienda en altura.

Período 1955-1976: del conventillo a los hoteles-pensión
En septiembre de 1955 el segundo gobierno peronista fue derrocado por las Fuerzas Armadas que permanecieron en el poder durante tres años. Durante ese período se sancionaron nuevas leyes vinculadas al submercado de alquiler que apuntaron a eliminar el control de precios a cargo del Estado, retornando a un régimen en el que las partes pactaban entre sí las condiciones de los arriendos. De todos modos, la liberalización de las locaciones se llevó a cabo arriendos hubiera ocasionado graves costos sociales. En la práctica las liberalizaciones del mercado de alquileres fueron parciales y no llegaron a generalizarse. En la década del ’50 comenzaron a tomar importancia los hoteles-pensión.6 El surgimiento de esta modalidad habitacional se relacionó con el estancamiento de la forma más representativa del submercado de piezas hasta ese momento: conventillos e inquilinatos. Como argumentáramos en párrafos anteriores, la rentabilidad de los propietarios de conventillos comenzó a declinar a partir del control de alquileres ejercido por el Estado y la suspensión de desalojos. Los habitantes de los hoteles-pensión no son considerados, en términos legales, inquilinos sino pasajeros, es decir habitantes temporales –aunque en la práctica permanecen largas estadías–, y, por lo tanto, no pueden acogerse a las leyes de alquileres (Cuenya, 1991). Un hecho que apuntaló el desamparo legal de los habitantes de hoteles fue el surgimiento de un nuevo régimen de locaciones en el marco del esquema desarrollista (1958-1962), con la sanción de la Ley 14.821/59 que incluía los hospedajes entre las exclusiones del régimen de alquileres (Rivas, 1991). En este sentido, la nueva legislación permitía a los propietarios hoteleros (en su mayoría españoles llegados luego de la segunda posguerra) evadirse del ámbito de aplicación del régimen de locaciones y, por lo tanto, ejercer el derecho de admisión, desalojar en cualquier momento a los habitantes y gradualmente, puesto que la inmediata eliminación del control de precios en los fijar tarifas libres que quedaban exentas del control de precios. Así, “el alquiler de piezas bajo este nuevo ropaje volvía a ser fuente de obtención de renta urbana” (Bellardi, 1994: 43). La intención de los propietarios era, y continúa siendo, extraer la mayor renta posible de sus edificios deteriorados y obsoletos, aprovechando su ubicación en las zonas más céntricas de la ciudad y las ventajas que esta localización supone para los inquilinos. La aceleración del proceso de industrialización atrajo a las masas de migrantes del interior provocando importantes consecuencias en el hábitat urbano. En ese contexto y bajo la dictadura militar del General Alejandro Lanusse se creó el FONAVI7 (Fondo Nacional de Vivienda) en 1972, dando inicio a los planes de construcción de vivienda multifamiliar en la capital y el conurbano para los sectores de menores ingresos. Se edificaron monoblocks de altura, idénticos entre sí, que comenzaron a erigirse en los bordes de la ciudad.8 En cuanto a las villas miseria,9 comenzaron a crecer en número luego del derrocamiento del segundo gobierno peronista en 1955. En la Capital Federal la población residente en villas se multiplicó siete veces entre 1956 y 1976, decreciendo drásticamente durante la última dictadura militar y volviendo a aumentar con los gobiernos democráticos (Torrado, 2003). Volveremos sobre este punto en el próximo apartado. Durante el tercer gobierno peronista (1973-1976) se dispuso la suspensión de desalojos –incluyendo a los hoteles, pensiones y hospedajes– y el control sobre el mercado de arriendo, inclinando la balanza nuevamente en favor de los inquilinos de sectores populares. La Ley 20.625 reiteraba que el alquiler de piezas debía ser excluido del régimen de locaciones sólo en aquellos casos en que los hoteles cumplieran con su función de alojar transitoriamente a los huéspedes. Es decir, se apuntaba a terminar con las locaciones encubiertas en los “falsos hoteles”.10 Asimismo, esta norma, al incluirlos en las leyes de locación, protegía a los habitantes que habían sido afectados por la cesación de servicios. En 1974 se clausuraron “temporalmente” 550 establecimientos que no cumplían con su carácter de hotel, con el objetivo de presionar a los propietarios hoteleros. Otros fueron transformados en inquilinatos. “Si realmente se hubieran clausurado de manera definitiva, no existirían los hoteles de este tipo en la actualidad” (Pastrana et al., 1995: 19).

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